Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt

Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg vom 20.06.2006 über die allgemeine Finanzprüfung der Stadt Bretten und des Eigenbetriebs Abwasserbeseitigung im Prüfungszeitraum 1999 bis 2004.

Sachverhalt
Die Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg in Karlsruhe hat im Auftrag der Rechtsaufsichtsbehörde (Regierungspräsidium Karlsruhe) die Haushalts-, Kassen- und Rechnungsführung der Stadt Bretten sowie des Eigenbetriebs Abwasserbeseitigung in den Haushalts- bzw. Wirtschaftsjahren Jahren 1999 bis 2004 geprüft.
Ausgenommen war dabei die Prüfung der Bauausgaben, welche zuletzt für die Haushaltsjahre 2000 bis 2003 durchgeführt worden ist. Über den wesentlichen Inhalt dieses Prüfungsberichts wurde der Gemeinderat in seiner Sitzung am 14.11.2005 unterrichtet.

Die im Zeitraum vom 22.11.2005 bis 23.02.2006 bei der Stadtverwaltung durchgeführte Prüfung hat sich auf einzelne Schwerpunkte und auf Stichproben beschränkt. In die sachliche Prüfung sind auch Verwaltungsvorgänge bis in die Gegenwart einbezogen worden. Die Prüfungsfeststellungen wurden mit der Verwaltung während der Prüfung besprochen. Über das Ergebnis der Prüfung fand am 07.04.2006 eine Schlussbesprechung unter Mitwirkung der Rechtsaufsichtsbehörde statt.

Die Gemeindeprüfungsanstalt hat die wesentlichen Ergebnisse der Prüfung im Prüfungsbericht vom 20.06.2006 zusammengefasst.

Finanzielle und wirtschaftliche Verhältnisse

Feststellung der GPA:
Im Prüfungszeitraum 1999 bis 2004 waren die finanziellen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Stadt durch eine seit dem Jahr 2002 stark abgeschwächte Leistungskraft des Verwaltungshaushalts und eine investitionsbedingt weiter zunehmende Verschuldung geprägt.
Während in den Jahren 1999 bis 2001 noch gut auskömmliche allgemeine Zuführungen vom Verwaltungshaushalt zum Vermögenshaushalt von jahresdurchschnittlich 5,1 Mio. EUR erwirtschaftet werden konnten, sind in den/Folgejahren 2002 bis 2004 die Zuführungsraten -dem allgemeinen Trend folgend – auf jahresdurchschnittlich 1,4 Mio. EUR deutlich zurückgegangen; sie reichten in diesen drei Jahren per saldo gerade noch aus, die laufenden Tilgungsverpflichtungen zu finanzieren. Ursächlich für diese Entwicklung war bei steigenden Steuereinnahmen der erhebliche Anstieg der allgemeinen Finanzumlagen (1999 bis 2001: 11,2 Mio. EUR/Jahr; 2002 bis 2004: 14,9 Mio. EUR/Jahr) und des Zuschussbedarfs im Verwaltungs- und Betriebsbereich (1999 bis 2001: 11,9 Mio. EUR/Jahr; 2002 bis 2004: 13,9 Mio. EUR/Jahr). Insgesamt gesehen haben im Prüfungszeitraum die Zuführungen zum Vermögenshaushalt mit jahresdurchschnittlich knapp 3,3 Mio. EUR oder 119 EUR/Einw. um etwa 12 v.H. und die Netto-lnvestitionsraten – infolge der weit überdurchschnittlichen Tilgungsverpflichtungen im Kämmereihaushalt – mit 73 EUR/Einw. um gut ein Viertel unter dem Landesdurchschnitt gelegen.

Die beachtlichen Investitionsausgaben von insgesamt 66,4 Mio. EUR oder 402 EUR/Einw./Jahr sind zu 52 v.H. mit Eigenmitteln, zu 17 v.H. mit Zuweisungen und Zuschüssen und mit einem hohen Kreditanteil von 31 v.H. finanziert worden. Der allgemeinen Rücklage sind im Prüfungszeitraum saldiert 1,1 Mio. EUR entnommen worden; ihr Bestand hat Ende 2004 noch 2,1 Mio. EUR betragen. Die Schulden der Stadt im Kämmereibereich haben investitionsbedingt von 24,1 Mio. EUR auf 34,6 Mio. EUR deutlich zugenommen. Zum Ende des Prüfungszeitraums lag die Pro-Kopf-Verschuldung mit 1.236 EUR/Einw. weit über dem Landesdurchschnitt von 477 EUR/Einw. Auch unter Einbeziehung der sog. „rentierlichen Schulden“ des Eigenbetriebs Abwasserbeseitigung hat die Gesamtverschuldung der Stadt am 31.12.2004 mit 50,3 Mio. EUR (1.796 EUR/Einw.) noch um 64 v.H. über dem Vergleichswert von 1.092 EUR/Einw. gelegen.

Darüber hinaus bestehen Verpflichtungen aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften zur Durchführung naturschutzrechtlicher Ausgleichsmaßnahmen (aus 1999) und aus der Erschließung des Baugebiets „Steinäcker, V. BA“ von derzeit 9,5 Mio. EUR; ein Teil dieser Verpflichtungen soll im Finanzplanungszeitraum beglichen werden.
Nach dem vorläufigen Ergebnis der Haushaltsrechnung 2005 wird statt der geplanten Zuführung vom Vermögenshaushalt zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts in Höhe von 1,5 Mio. EUR vor allem aufgrund höherer Gewerbesteuereinnahmen mit einer geringen Zuführung an den Vermögenshaushalt gerechnet. Zur Deckung der ordentlichen Tilgungsverpflichtungen sind daher Ersatzdeckungsmittel des Vermögenshaushalts etwa in Höhe der ordentlichen Tilgungen (rd. 1,5 Mio. EUR) erforderlich.

In ihrer mittelfristigen Finanzplanung für die Jahre 2006 bis 2009 geht die Stadt davon aus, dass sich die Leistungskraft des Verwaltungshaushalts im Vergleich zum Prüfungszeitraum bei einem leichten Rückgang der Netto-Steuereinnahmen durch den deutlichen Anstieg des Zuschussbedarfs im Verwaltungs- und Betriebsbereich (jahresdurchschnittlich um 2 Mio. EUR) weiter verschlechtern wird. Die erwarteten Zuführungen an den Vermögenshaushalt von jahresdurchschnittlich 1,1 Mio. EUR reichen in keinem Jahr zur Finanzierung der
Tilgungsverpflichtungen aus; es müssen dafür insgesamt 2,8 Mio. EUR an Ersatzdeckungsmitteln des Vermögenshaushalts eingesetzt werden.

Angesichts dieser Prognosen hat die Stadt ihr Investitionsprogramm – nach nochmals beachtlichen Ausgaben im Jahr 2006 – in den Folgejahren wesentlich zurückgeführt. Die Investitionsausgaben (einschließlich Investitionszuschüsse) von insgesamt 24,6 Mio. EUR sollen zu 43 v.H. mit Eigenmitteln (10,6 Mio. EUR, u.a. Rücklagenentnahmen bis nahezu auf den Mindestbetrag), zu 34 v.H. mit Zuweisungen und Zuschüssen (8,3 Mio. EUR) und mit einem Kreditanteil von 23 v.H. (5,7 Mio. EUR) finanziert werden.
Trotz dieses Kreditbedarfs kann bei planmäßigem Verlauf die Verschuldung im Kämmereihaushalt von 35 Mio. EUR (31.12.2005) auf 33,5 Mio. EUR oder 1.206 EUR/Einw. (31.12.2009) zurückgeführt werden. Auch die Gesamtverschuldung der Stadt (einschließlich der Schulden des Eigenbetriebs Abwasserbeseitigung) würde zum Ende des Planungszeitraums auf 50,7 Mio. EUR oder 1.779 EUR/Einw. leicht zurückgehen. Für die Erweiterung des Gewerbegebiets Gölshausen (Rüdtwald) sind allerdings weitere Verpflichtungen aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften in Höhe von rd. 8,5 Mio. EUR zu erwarten.

Für die Stadt wird es zur Verbesserung der Leistungskraft des Verwaltungshaushalts und zur dauernden Sicherung des notwendigen Handlungsspielraums gerade im Blick auf die nach wie vor bestehenden großen Risiken in der kommunalen Finanzplanung (u.a. konjunktur-und arbeitsmarktabhängige Entwicklung der Steuereinnahmen sowie der Sozial- und Personalausgaben) darauf ankommen, dass die (teils schon eingeleiteten) Maßnahmen der Haushaltskonsolidierung konsequent fortgesetzt werden. Dabei sollten die konsumtiven Ausgaben unter kritischer Überprüfung der Leistungsangebote bzw. -Standards (Freiwilligkeitsleistungen, Zuweisungen und Zuschüsse) wirksam begrenzt, vorhandene Einsparpotenziale genutzt und weiterhin die Einnahmemöglichkeiten bei Gebühren und Entgelten angemessen ausgeschöpft werden. Zudem sollten Ergebnisverbesserungen vorrangig zur Verringerung des Kreditbedarfs eingesetzt werden. Auf die Vorlage des Kämmereiamts vom 29.04.2005, in der Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung aufgezeigt worden sind, und den Eckwertebeschluss der Verwaltung vom 10.11.2005 mit pauschalen Budgetkürzungen wird Bezug genommen. Auf die erforderliche Stärkung der Ertragskraft des Verwaltungshaushalts hat auch die Rechtsaufsichtsbehörde in ihren Haushaltsverfügungen wiederholt hingewiesen..esp

Gesamteindruck, örtlich Prüfung
Feststellung der GPA:
Das Rechnungsprüfungsamt hat im Rahmen seiner personellen Möglichkeiten in Teilbereichen verstärkt sachlich geprüft und insoweit die überörtliche Prüfung entlastet. Diese hat sich schwerpunktmäßig auf einzelne ausgewählte, vor allem finanzwirksame Bereiche und im Übrigen auf Stichproben beschränkt (§ 15 GemPrO). Hierbei hat sich ein guter Eindruck vom Leistungsniveau und von den Arbeitsergebnissen der Verwaltung ergeben. Es wurde, von Ausnahmen abgesehen, insgesamt gesehen gesetzes- und ordnungsgemäß gearbeitet.

Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen
Feststellung der GPA:
Die Zahlstellen und Handvorschüsse sind größtenteils nicht im vorgeschriebenen Umfang örtlich geprüft worden.

Feststellung der GPA:
Der Stadt verbleibt aus der Rückabwicklung der auf Vermittlung der Finanzberatung Koch getätigten Geldgeschäfte nach derzeitigem Stand ein nicht unerheblicher Vermögensschaden.

Feststellung der GPA:
Die Jahresrechnungen sind wiederum verspätet auf- und festgestellt worden.

Feststellung der GPA:
In der Vermögensrechnung sind künftig die Rückzahlungsverpflichtungen aus kreditähnlichen Rechtsgeschäften auszuweisen.

Feststellung der GPA:
Die Bestandsverzeichnisse waren zum Prüfungszeitpunkt nicht auf dem aktuellen Stand.

Allgemeine Verwaltung
Feststellung der GPA:
Im Interesse einer einheitlichen Verfahrensweise der bewirtschaftenden Stellen sollte die Vergabe von Lieferungen und Leistungen näher geregelt werden.

Feststellung der GPA:
Einige Fremdreinigungsarbeiten sind über einen längeren Zeitraum nicht mehr ausgeschrieben worden. Der Personalbedarf für die Eigenreinigung sollte ermittelt werden.

Personalwesen
Feststellung der GPA:
Die Personalsachbearbeitung war insgesamt geordnet.

Feststellung der GPA:
Einzelne Stellenbewertungen sind nachzuholen.

Feststellung der GPA:
Die teils seit Jahren gewährten pauschalen Überstundenvergütungen sollten dem Grund und der Höhe nach überprüft werden.

Schulen
Feststellung der GPA:
Die Bewirtschaftungsbefugnis der Schulleiter ist durch rechtsgeschäftliche Vollmacht zu regeln.

Feststellung der GPA:
Für die Betreuung der Kinder im Rahmen der Ganztagesschulen ist noch eine Satzung bzw. Benutzungsordnung zu erlassen.

Feststellung der GPA:
Die Lieferung von Mittagessen an die Ganztagesschulen ist nicht ordnungsgemäß ausgeschrieben worden.

Feststellung der GPA:
Der Warenverkauf sollte in allen Schulen nach möglichst einheitlichen Kriterien vertraglich geregelt und ein dem wirtschaftlichen Vorteil angemessener Pachtzins erhoben werden.

Erschließunqsbeiträqe
Feststellung der GPA:
Bei der Veräußerung von Gewerbegrundstücken sind die Erschließungs- und Anschlussbeiträge nicht im Kaufvertrag offen gelegt worden.

Feststellung der GPA:
Für einzelne Grundstücke ist der Anschlussbeitrag für das Klärwerk noch geltend zu machen.

Feststellung der GPA:
Die Kosten für naturschutzrechtliche Ausgleichsmaßnahmen sind bei der Ablösung von Erschließungsbeiträgen unzulässigerweise in den Erschließungsaufwand einbezogen worden.

Baubetriebshof
Feststellung der GPA:
Zum Nachweis der Wirtschaftlichkeit des Baubetriebshofs sollten die Grundlagen des betrieblichen Rechnungswesens weiter ausgebaut und die Kosten vollständig an die leistungsempfangenden Haushaltsbereiche bzw. Einrichtungen verrechnet werden.

Gewerbe- und Industrieansiedlung
Feststellung der GPA:
Im Prüfungszeitraum sind einzelbetriebliche Wirtschaftsförderungen durch die Stadt und die Kommunalbau GmbH Bretten gewährt worden. In den jeweiligen Organbeschlüssen waren Ziele und Umfang der Förderung nicht klar definiert. In mehreren Fällen sind Gewerbegrundstücke unter Wert veräußert worden; diesbezügliche Beschlüsse sind künftig der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen.

Feststellung der GPA:
In einem Einzelfall hat die Kommunalbau GmbH Bretten zur Ansiedlung eines Gewerbebetriebs Gewerbegrundstücke verbilligt abgegeben und für diesen Betrieb ein Verwaltungsgebäude mit Montagehalle zum Preis von rd. 8,7 Mio. EUR errichtet, dessen Abschreibungen (2000 bis 2004 rd. 0,8 Mio. EUR) aus Haushaltsmitteln der Stadt (in Form eines jährlichen Mietzuschusses) getragen werden. Eine solche Maßnahme direkter (einzelbetrieblicher) Gewerbeförderung geht weit über den üblichen Rahmen hinaus und tangiert die Grenzen öffentlicher Aufgabenerfüllung bzw. des öffentlichen Zwecks des Unternehmens (§ 103 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GemO). Es ist (wie im Falle der Errichtung von Betriebsgebäuden) nicht Aufgabe einer Kommune oder einer Beteiligungsgesellschaft, Unternehmen der Privatwirtschaft das unternehmerische Risiko abzunehmen, über Liquiditätsschwierigkeiten wegzuhelfen oder sie von Kreditaufnahmen für notwendige eigene Investitionen freizustellen. Im Übrigen ist die Notifizierungspflicht nach EU-Recht nicht beachtet worden. Die Stadt sollte bei der Kommunalbau GmbH Bretten darauf hinwirken, dass einzelbetriebliche Wirtschaftsförderungsmaßnahmen (auch im Blick auf das damit verbundene wirtschaftliche Risiko) in Grenzen gehalten werden.

Feststellung der GPA:
Der im Zuge der Umsiedlung eines Gewerbebetriebs berechnete Mietzins entsprach nicht den jeweiligen Organbeschlüssen.

Feststellung der GPA:
Bei der Einwerbung und Annahme von Spenden/Zuwendungen zur Erfüllung städtischer Aufgaben sind die gemeindewirtschaftsrechtlichen Bestimmungen (insbesondere die neuen Regelungen in § 78 Abs. 4 GemO) zu beachten.

Eiqenbetrieb Abwasserbeseitigung
Feststellung der GPA:
Die finanziellen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Eigenbetriebs Abwasserbeseitigung waren in den Wirtschaftsjahren 1999 bis 2004 geordnet. Der Betrieb hat im Prüfungszeitraum (saldiert) mit einem Gewinn bzw. einer gebührenrechtlich auszugleichenden Kostenüberdeckung von 574 TEUR abgeschlossen. Das langfristig gebundene Anlagevermögen – gekürzt um die Ertragszuschüsse – ist um 1,2 Mio. EUR auf 16,7 Mio. EUR gestiegen; die Schulden des Betriebs haben sich um 0,8 Mio. EUR auf 15,7 Mio. EUR erhöht. In der mittelfristigen Finanzplanung bis 2009 sind Investitionen von 5,1 Mio. EUR vorgesehen; sie sollen mit Eigenmitteln und Netto-Kreditaufnahmen von 1,4 Mio. EUR finanziert werden. Bei planmäßigem Vollzug würde die Verschuldung des Betriebs bis zum 31.12.2009 um 1,4 Mio. EUR auf 17,2 Mio. EUR ansteigen.

Feststellung der GPA:
Die Jahresabschlüsse sind jeweils verspätet auf- und festgestellt worden.

Feststellung der GPA:
Die Gebührenkalkulation ist unter Einbezug des während der Prüfung neu berechneten
Straßenentwässerungskostenanteils zu überarbeiten.

Beteiligungen
Feststellung der GPA:
Die wirtschaftlichen Verhältnisse der Stadtwerke Bretten GmbH waren im Prüfungszeitraum geordnet. Das Unternehmen hat in diesen Jahren mit Gewinnen von insgesamt 2,4 Mio. EUR abgeschlossen, die in Höhe von 1,5 Mio. EUR an den Kämmereihaushalt ausgeschüttet worden sind. Die Eigenkapitalquote ist infolge der gestiegenen Bilanzsumme auf 33,5 v.H. der verkürzten Bilanzsumme zurückgegangen. Die Stadtwerke sollen im Jahr 2006 mit einer Kapitalrückführung von 1,0 Mio. EUR in die Konsolidierung des Kämmereihaushalts einbezogen werden.

Feststellung der GPA:
Die Vermögens- und Finanzlage der Städtischen Wohnungsbau GmbH ist äußerst angespannt. Die Ertragslage des Unternehmens ist vor allem durch Defizite bei einzelnen Objekten und hohe Zinsaufwendungen belastet. Insgesamt sind in den Wirtschaftsjahren 1999 bis 2004 Jahresfehlbeträge von saldiert 674 TEUR entstanden, obwohl die Stadt laufende Mietzuschüsse von zusammen 1,07 Mio. EUR gezahlt hat und die Aufwendungen für laufende Instandhaltungen begrenzt worden sind. Das Eigenkapital der Gesellschaft war Ende 2004 mit 331 TEUR äußerst gering; es soll im Wirtschaftsjahr 2006 durch weitere Sacheinlagen der Stadt (Erbbaugrundstücke) erhöht werden. Im Übrigen sollen die in den letzten Jahren begonnenen Konsolidierungsbemühungen durch Immobilienverkäufe zur Reduzierung der erheblichen Schulden verstärkt fortgesetzt werden. Bei entsprechender Realisierung geht die Verwaltung davon aus, dass ab 2007 ausgeglichene Jahresergebnisse erreicht werden können.

Feststellung der GPA:
Die Vermögens- und Finanzlage der Kommunalbau GmbH Bretten ist wesentlich geprägt durch die Aktivitäten im Rahmen der Stadterneuerung und Stadtentwicklung. Die Ertragslage ist im Prüfungszeitraum durch stark schwankende Miet- und Pachteinnahmen, steigende Zinsaufwendungen und außerordentliche Erträge aus der Veräußerung von Anlagevermögen beeinflusst worden. Insgesamt ist in den Wirtschaftsjahren 1999 bis 2004 per saldo ein Jahresverlust von 0,4 Mio. EUR entstanden. Das Anlagevermögen hat sich durch die Aktivitäten der Gesellschaft von 3,8 Mio. EUR (1998) auf 19,9 Mio. EUR am 31.12.2004 beachtlich erhöht. Entsprechend haben auch die Schulden der Gesellschaft von 2,3 Mio. EUR auf 16,6 Mio. EUR stark zugenommen; hinzu kommt das als sonstige Verbindlichkeit bilanzierte Gesellschafterdarlehen der Stadt mit einem Kapitalstand am 31.12.2004 von 2,5 Mio. EUR. Das Eigenkapital der Gesellschaft ist infolge der Verlustvorträge seit dem Wirtschaftsjahr 2001 vollständig aufgebraucht. Im Blick auf das vorhandene Vermietungsrisiko – insbesondere von Gewerbeimmobilien -, die hohe Verschuldungsquote (einschließlich Gesellschafterdarlehen 92,5 v.H. der Bilanzsumme) und die bereits hohen Ausfallbürgschaften der Stadt sollten künftig strengere Maßstäbe bei neuen Investitionen zum Zwecke der Gewerbe- und Industrieansiedlung angelegt werden. Mehrerlöse aus der Veräußerung von Immobilien sollten vorrangig zur Rückführung der Schulden eingesetzt werden.

Feststellung der GPA:
Angesichts der umfangreichen Aufgaben der Beteiligungsgesellschaft und der möglichen finanziellen Auswirkungen der unternehmerischen Aktivitäten auf den städtischen Haushalt ist es geboten, künftig eine sog. Betätigungsprüfung durchzuführen.

Die Themen dieses Tages in einem anderen Jahr :

• Schulleiter drängen auf weitere Sporthalle - 1998
• Attacken auf die Seiten des BAK - 2004
• Stadt verliert vor Gericht - 2006